第二十四篇 基本法(徵求意見稿)的諸問題
編者按：一九八八年四月，中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會發表基本法(草案)徵求意見稿，立法局就此進行了一次動議辯論，動議由首席議員鄧蓮如提出，內容為：「本局得悉中華人民共和國特別行政區基本法草案(草案)徵求意見稿，並籲請香港市民對該稿加以研究及發表意見。」這是司徒華對該動議的發言，日期為是年七月十四日。動議得到立法局通過。
主席先生，滿城爭說「五十年不變」。但是，有多少人能夠清醒地認識到：九七年後，某些東西是不能不變，一定要變的呢？
從香港與英國之間的關係，變為香港與中國之間的關係；從一國一制，變為一國兩制；從殖民地，變為享有高度自治權的特別行政區。
這是都是不能不變，一定要變的。
變與不變之間有著微妙密切的關係。這些不能不變，一定要變的東西變得怎麼樣，將會影響到其他的東西能否保持「五十年不變」。變得好，「五十年不變」就能夠落實；否則，「五十年不變」只會是海市屢樓。所以，對香港前途有所承擔的人，不單只要注意甚麼保持不變，還要注意那些不能不變，一定要變的，變得怎麼樣，是否變得好，是否能夠使不變的保持不變。
這些不能不變，一定要變的東西，主要具體反映在《基本法》的「中央與特區」和「政制」這兩個關鍵上。
關於「中央與特區」，《徵求意見稿》的十六、十七、十八、一六九條和註釋二，又是關鍵中的關鍵。這幾條就是：透過備案，人大常委擁有對特區立法的最後否決權；中國法律在特區指令頒布實施；特區的司法管轄權；基本法的解釋權；基本法委員會的組成等等問題。現在的寫法，對特區立法權、獨立的司法權、法律體系、法治制度造成極大的衝擊。這也即是，把不能不變的，一定要變的，變得極不好，變得影響到本來要保持不變的也不能不變。這幾條必須修訂。今天，我並不打算作詳細深入的評論。
關於「政制」，我只談談原則和《附件三》的「第一屆政府和立法機關的產生辦法」。
不能不變，一定要變的「政制」，要變得怎麼樣，才能「保持香港原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變」呢？我認為，必須貫徹下列的三個原則：
一、港人治港，高度自治。「港人治港」，很可惜，因為有人說過「不科學」，所以也沒有人提及了，但六百萬香港市民，對這四個字最刻骨銘心。我認為，這「港人」是一個集體名詞，它是指能夠真正代表香港整體利益和各個階層利益的人，是香港人的真正代表；並不是任何一個、或幾個、或十幾個、或幾十個幾百個，只合乎某些人的心意的，具有中國籍香港永久性居民資格的人。真正的代表，要由民主選舉產生，不是由無形之手去欽定。即使被授予高度自治權，但不是落在真正的代表手上，而落在被欽定的人手上，這並不是甚麼高度自治權，而只是高度代理權而已。
二、共同參與，民主參與。絕對的權力，就是絕對的腐蝕。不受到制衡的權力，必定會演變為絕對的權力。首先是人民的制衡，讓人人享有平等的民主的政治權利，讓他們能夠按照自己的意願，對某些人授予或撤回本來是屬於人民的權力。其次是各階層之間的制衡，不是某一階層唯我獨尊，大權獨攬。讓各個階層在共同參與中互相制衡，在互相制衡中協調矛盾和謀求合作，這樣才可避免出現不是「東風壓倒西風」、就是「西風壓倒東風」的局面，導致矛盾激化，發生你死我活的鬥爭。
三、三權分立，互相制衡。行政、立法、司法三權分立，是另一種制衡；同時，也是人民的制衡和各個階層之間的制衡，透過具體政治體制的一種反映。不管三權分立，是不是三個政府，這實在是幾百年來，資本主義政治體制發展的經驗的結晶。要保持資本主義制度和生活方式不變，必須建立起這樣的資本主義政治體制。否則，非資本主義的上層建築，必定會動搖和破壞原有的資本主義經濟基礎。經濟基礎動搖破壞了，「一國兩制」中的資本主義，也就會奄奄一息，命不久矣！
《附件三》的「第一屆政府和立法機關的產生辦法」，簡略來說是這樣的：人大常委會委任過半數的港人組成籌備委員會，籌備委員會按一定的比例籌組推選委員會，推選委員會以協商或協商後提名選舉產生行政首長，並同時以選舉產生立法機關的全部成員。
組織是：人大常委會、籌備委員會、推選委員會。程序是：委任、籌組、協商或協商後提名選舉和選舉。斧頭打鑿、鑿打釘；一環緊扣一環，第一步影響下一步。委任的籌備委員會人選，決定了推選委員會的籌組方法和人選；推選委員會的人選，決定了行政長官和立法機關全部成員的產生。經過了委任和籌組的兩重過濾，最後一步的選舉還能算得是選舉嗎？雖然隔著籌組和協商或選舉的兩種輕紗，我們還是可以清晰地看見那隻具有決定性影響的委任的有形之手的。這樣，並不符合「港人治港，高度自治」的原則。
在委任和籌組的基礎上所進行的選舉，連間接選舉也算不上，只能算是間接的委任。這樣產生的立法機關，是違背中英聯合聲明的。
通過這樣的組織和程序，還有甚麼民主因素呢？參與的只是人大常委和少數被委任或間接委任的港人。半數以上的籌備委員是港人，推選委員會的組成比例，由此也變得毫無意義，他們只是花瓶而已。這樣，並不符合「共同參與，民主參與」的原則。
受到有形之手決定性影響的推選委員會，由其同時產生行政長官和立法機關全部成員，這樣，行政和立法，可謂同一個鼻孔出氣。再加上，終審法院法官和高等法院首席法官，須由行政長官徵得立法機關的同意而任命或免職，同一鼻孔出氣的行政和立法之下，必會影響了司法的獨立。這樣，並不符合「三權分立，互相制衡」的原則。
第一屆行政長官和立法機關成員的任期，一個五年，一個兩年，一長一短，一正常一反常，更令人莫名其妙。假如一定要找出其中的奧秘，只能這樣去推理：由於原立法局議員都可以作為第一屆立法機關成員的候選人，雖然有形之手可以操縱一切，但一下子全部落選總會很難看，便留下一部分來作點綴，久了又不耐煩，所以在短短兩年後就去撤換。除此之外，還可以有其他的解釋嗎？
在這樣的方案裡所謂「體現國家主權」，只不過是由我作主的權力慾的暴露；所謂「平穩過渡」，只不過是由我作主才可放心的心理反映。
去年討論代議政制的綠皮書和白皮書時，為了反對八八直選，「銜接論」的調子，高唱入雲，震耳欲聾。曾高唱過這個調子的人現在面對這個寫在《附件三》的唯一方案，為甚麼噤若寒蟬？他們跑到那裡去了？這個方案，符合「銜接」的原則嗎？這是一個「兩頭不到岸」的方案，既沒有顧及九七年前香港政制的發展，也沒有顧及第二屆政府和立法機關的產生。它不但不是一條過渡的橋，而是在轉折點上挖出的一條密佈險灘的急流，使撐渡或游泳到彼岸去的人，遭遇極大的艱困。對這個方案毫無異議而又曾高唱「銜接論」的人，午夜夢迴，撫心自間，會有何感想呢？
第一屆政府和立法機關的產生，極端重要。根據第四十五條和六十七條，雖然經已確定的，寫在《附件一》的以後行政長官產生辦法和寫在《附件二》的以後立法機關產生辦法，在同一個鼻孔出氣的第一屆行政長官和立法機關的狠狠為奸下，便可以大改特改，面目全非，影響到以後四十八年的政制。
在本局憲制發展小組的討論中，沒有人接納這個方案，而一致支持另一個方案。這個方案，就是李柱銘議員和我聯合提出而未有被草委會接納的方案。「好物沉歸底」，這個方案刊在《徵求意見稿》的最後一頁，沒有註明是我們提出的，但有心人總會找到。這個方案如下：
一、在一九九六年內，全國人民代表大會常務委員會，委任一個「香港特別行政區第一屆政府籌備委員會」。籌備委員會成員均為香港永久性居民中的中國公民，主任委員由委員會互選產生。
二、在一九九六年中或年底，第一屆政府籌備委員會，在香港依照基本法主持選舉，經普及而直接的選舉產生候任行政長官。一九九七年七月一日，候任行政長官接受中央人民政府的任命，正式宣誓就職。
三、候任行政長官官於一九九七年七月一日前，提名香港特區行政機關的各主要官員，報請中央人民政府任命。各主要官員於一九九七年七月一日宣誓就職。
四、一九九七年六月時的香港立法局議員，到了七月一日自動成為香港特別行政區第一屆立法機關成員，至其任期終結為止。除宣誓效忠香港特別行政區等儀式外，不作特別安排。
我對這方案，要作幾點補充和解釋：
一、參加討論的議員，因為《基本法》對行政長官和立法機關的產生辦法，還未有定論，並列為方案，所以對「經普及而直接的選舉」等字句有保留。
二、假如《基本法》接納了一九零方案，因為第二屆行政長官須由十分之一的立法機關成員提名，所以第一屆行政長官的任期，須於第一屆立法機關成員任期終結後半年結束，以便產生新的行政長官。
三、一九九零年《基本法》領布後，行政長官和立法機關的產生辦法已確定。香港立法局的產生辦法，便可以立即開始據此而逐步轉變。假如《基本法》規定特區立法機關的任期是四年的話，九一年或九七年前產生的立法局也改為四年一任，那麼，九一年就任的議員任期至九五年，九五年就任的議員任期至九九年而橫跨九七年。這是最平穩的過渡。
四、國家的主權，體現在籌備委員會由人大常委委任，第一屆行政長官的產生在籌備委員會的主持和監督下進行，宣誓儀式由中央人民政府派人到港主持等。
有好的開始，就成功了一半。有另一句反面的廣東俗語是「落筆打三更」。三更是黑沉沉的午夜。我們希望第一屆政府和立法機關在黎明中誕生。
主席先生，我謹此陳辭，支持動議。
十年風雨聲 _ 司徒華一九八五至九五年立法局言論集 民主大學出版社