十年風雨聲58_檢討和改善立法局和行政局關係

第五十八篇 檢討和改善立法局和行政局之間的關係

編者按：在一九九二年七月一日的立法局會議上，司徒華提出動議，促請政府檢討和改善立法局與行政局之間的關係。司徒華就此作出兩次發言，第一次在提出動議時，第二次在辯論結束，動議付諸表決之前。動議其後獲得通過。

（一）

副主席先生，我謹按照議事程序所載，提出我名下的動議：

「本局促請政府：根據中英聯合聲明規定行政機關對立法機關負責的原則，盡速檢討並改善本局與行政局之間的相互關係。」

中英聯合聲明，是有關香港目前和未來的最重要文件；其中的規定，是處理香港目前和未來事務的最高原則。違背、偏離、曲解中英聯合聲明，必會毀滅香港的前途，損害六百萬香港市民和十一億中國人民的利益。

中國大陸有一句慣用語，就是問到底是誰大，比如，到底是黨大，還是法大？現在，借用這慣用語問一問：到底是中英聯合聲明大，還是基本法大呢？

中英聯合聲明第三章第十二節說：「關於中華人民共和國對香港的上述基本方針政策和本聲明附件一對上述基本方針政策的具體說明，中華人民共和國全國人民代表大會將以中華人民共和國香港特別行政區基本法規定之，並在五十年內不變。」

第八章又說：「本聯合聲明須經批准，並自互換批准書之日生效。批准書應於一九八五年六月三十日前在北京互換。本聯合聲明及其附件具有同等約束力。」中英聯合聲明，互換批准書的確實日期是：一九八五年五月二十七日。

由此可見：（一）基本法是根據中英聯合聲明而制訂的，如果兩者有未能一致之處，應以中英合聯合聲明為準。這即是說，中英聯合聲明是比基本法為大的。（二）中英聯合聲明，由一九八五年五月二十七日起，即已生效，亦即目前已經生效。根據一九九零年四月四日發出的《中華人民共和國主席令第二十六號》，基本法自一九九七年七月一日才生效實施。

中英聯合聲明關於行政機關和立法機關的關係，亦即目前本局與行政局的關係的規定，只有一句話：行政機關對立法機關負責。

對某某負責，是甚麼意思呢？有人對此大加曲解，借此大大低貶立法機關的地位。

粗略地查閱一下，《中華人民共和國憲法》中，有超過十處，寫上了「對某某負責」的條文，現舉出其中三個例子：

「第六十九條：全國人民代表大會常務委員會對全國人民代表大會負責並報告工作。」

「第九十二條：國務院對全國人民代表大會負責並報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責並報告工作。」

「第一百一十條：地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責並報告工作。」

很明顯，在中國憲法中，「對某某負實」，就是一個統屬的關係，就是一個領導與被領導、監察與被監察的關係。

在基本法中，也有「對某某負責」的條文。

「第五十七條：香港特別行政區設立廉政公署，獨立工作，對行政長官負實」。

「第五十八條：香港特別行政區設立審計署，獨立工作，對行政長官負責。」

行政長官與廉政公署、審計署是怎樣的關係，就更加清楚地說明「對某某負責」是一種怎樣的關係。

我們必須按照中國憲法和基本法中「對某某負責」的含義，去理解中英聯合聲明中行政機關對立法機關負責的規定，以此去檢討並改善兩者之間的相互關係。不容曲解，不容偏離，更不容違背。

談到兩局關係時，有人喋喋不休地強調「行政主導」。當本局堅持了中英聯合聲明中關於終審法庭聘用海外法官的規定、要求財政預算案提高個人免稅額和遏止增加差餉、否決直接資助學校撥款時，就有人在大叫破壞了「行政主導」。

甚麼是「行政主導」呢？請這些人解釋一下。兩局的關係，為甚麼要是「行政主導」的呢？也請這些人說一說，所根據的是甚麼規定？中英聯合聲明、基本法，甚至是皇室制誥都沒有「行政主導」這四個字。可以說，所謂「行政主導」是完全沒有法理根據和真體內容的。

這些人或者可以說：過去香港既有的政制，就是「行政主導」，不應該改變。

老實說，過去香港既有的政制，並非「行政主導」而是「殖民地宗主國主導」，總督由宗主國委任，行政局全部成員由總督委任；立法局成員，在八五年前全部由總督委任，在九一年前超過半數由總督委任。行政立法兩局，只不過有如一個人的左右手，都是由一個腦袋指揮支配的，這個人就是由宗主國委任的總督。從這一屆開始，本局有超過半數的選任議員，這是歷史性的質的變化。兩隻手中的一隻，再不像以前任由一個腦袋去指揮支配了，於是出現了不那麼聽話的現象，反映出較多的民意。於是，就有人大叫「行政主導」受到破壞。其實，行政主導，行政主導，多少違反民意的決定，假你的名而行。

那些與「行政主導」熱烈擁抱的人，其實是眷戀著「殖民地宗主國主導」。堅持這種「行政主導」不變的人，是不是想把九七年後的香港特別行政區，看作是另一種模式的殖民地呢？

政府當局，不會不知道本局的歷史性的質的變化。所以，去年十月的「施政報告」提出，要「建立有效的夥伴關係」，修改政府當局的「處事程序」，簡化行政局的「工作程序」。我曾要求政府官員們在答辯時，明確詳盡地闡述，怎樣去「建立」，怎樣去「修改」，怎樣去「簡化」。很可惜，政府官員們，對我的要求置若罔聞，一句說話也沒有回答。現在，一年會期將盡，政府官員們能否告訴本局，曾經怎樣去「建立」、怎樣去「修改」、怎樣去「簡化」呢？「夥伴的關係」是否已經建立起來了呢？

在「施政報告」辯論時，我認為解決矛盾，亦即處理行政立法兩局的關係，有兩個背道而馳的方法：

（一）利用代表大多數民意的直選議席在本局只佔少數的不民主制度，採取種種形式，千方百計去組織有形、無形、變形、隱形的「救火隊」、「防洪隊」、「放水隊」、「撞牆腳隊」，去取得本局的多數，對民意置若罔聞，置諸不理。

（二）正視政府當局就是並非通過選舉而產生的執政黨這一個不合理的現實，充分尊重民選議員（尤其是直選議員）所反映的民意，根據這些民意去釐訂政策，而不是單單看在本局拉得多少票。

過去的一年，政府究竟採取了哪一個方法呢？

本局這一屆以來，流行提出修訂動議，很幸運，我這一次的動議，並沒有受到這一種時髦的襲擊，沒有修訂動議提出。雖然沒有修訂，但能不能夠通過呢？我估計是能夠的。

我的動議有三個基本內容：（一）根據中英聯合聲明所規定，行政機關對立法機關負責的原則。中英聯合聲明，是本局任何一位議員，都不會反對的。（二）改善兩局的關係。世界上沒有十全十美的東西，任何東西都有改善的餘地和必要。拒絕改善，就是僵化、停頓，甚至是死亡。有誰會不反對僵化、停頓和死亡的呢？（三）檢討兩局的關係。要改善，就要檢討；認認真真地檢討，就是改善的第一步。假如連檢討也拒絕，也就是拒絕改善，就是僵化、停頓，甚至是死亡。

有甚麼理由，反對這三個基本內容呢？沒有。所以，我估計這個動議是能夠通過的。

至於怎樣檢討，怎樣改善，除了動議中已有的中英聯合聲明所規定的原則外，我沒有其他定見、成見。在今天的辯論中，政府當局會聽到不少意見，檢討開始後，會聽到更多的意見。今天的辯論，只是提出改善意見的開始，而不是結束。今天的動議通過後，我相信會有更多的、更成熟的意見提出來。

副主席先生，我謹此陳辭，提出動議。

(二)

副主席先生，我估計我提的動議將會獲得通過，稍後便會得到證實。雖然各位同事所發表的意見並不一致，但是，我認為這是不重要的。動議通過後，就打開了檢討和改善之門，我們將來還會有很多交換意見的機會。但是我要提醒各位，這個檢討和改善，是要遵從一個原則的，這個原則便是動議裡所提及的行政機關對立法機關負責。雖然，有些人對「負責」有不同的理解，但是，決不能將「行政機關對立法機關負責」理解成為「行政機關對立法機關領導」。我現在不打算對各位議員的發言作出回應，我們要拭目以待，看看政府怎樣檢討和改善兩局關係。

我多謝支持這個動議的同事，同時我亦注意到譚耀宗議員曾經聲稱不參與投票，我更加注意到黃宜宏議員一方面聲稱和譚耀宗議員意見一致，但是他的立場比他更進一步，是反對動議的。我覺得他所提出的反對動議理由，並不充分，他把現狀描述得非常好，假如真是那麼好，最好便是香港在九七年不用回歸。我聽不到他有充分理由，但我猜測到其中的理由。多謝。

十年風雨聲 _ 司徒華一九八五至九五年立法局言論集 民主大學出版社 PAGE 4